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中紀委權威解讀:制定<監察法>根本目的是什么?

[2018-10-19] 來自:紀檢審計室 [字體: ]
 2018-03-24 17:40:55 來源: 中央紀委監察部網站(北京)(原標題: 權威指導來了:制定監察法根本目的是什么?監察法和刑訴法有何區別? )
深刻認識監察法的重大意義 準確把握科學內涵
——中央紀委法規室主任馬森述做客在線訪談
       主持人:各位網友,大家好!歡迎收看中央紀委國家監委網站《在線訪談》。
       近期,十三屆全國人大一次會議表決通過了監察法。深化監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。監察法就是反腐敗國家立法。制定監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段。今天我們邀請到了中央紀委法規室主任、監察法起草組成員馬森述做客在線訪談。
       馬森述同志,您好!
       馬森述:主持人好,各位網友大家好!
       主持人:首先請您介紹一下,應該如何理解監察法關于“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”?
       馬森述:國家監察體制改革和制定監察法是黨中央作出的重大決策部署,是我國政治制度、法律制度建設中的一件大事,具有里程碑的意義。制定監察法的根本目的是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統一領導,使黨的主張通過法定程序成為國家意志,以法治思維和法治方式懲治腐敗。
       黨的十八大以來,習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心,作為黨和國家的領航人,從理論和實踐回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義,創立了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想的一個根本性內容,就是中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導,黨是最高政治領導力量,是領導一切的。
       習近平總書記指出,堅持和加強黨的全面領導,關系黨和國家前途命運,我們的全部事業都建立在這個基礎上,都根植于這個最本質的特征和最大的優勢,強調堅持黨的領導是方向性問題,必須旗幟鮮明、立場堅定,決不能羞羞答答、語焉不詳,決不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。這次憲法修改堅決貫徹落實習近平總書記的新思想,在總綱第一條中旗幟鮮明地規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。
       反腐敗工作,監督調查處置的對象是黨員干部、公職人員。在我們國家,黨管干部是一條重要政治原則。黨不僅管干部的培養提拔使用,還要對干部進行教育管理監督,對違紀違法的作出處理。監察委員會作為專門的反腐敗工作機構,與黨的紀律檢查機關合署辦公,對黨員干部、公職人員進行監督,對違紀的進行查處,對涉嫌違法犯罪的進行調查,這是堅持黨管干部原則、加強黨的領導的重要體現。
       主持人:那么如何“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”呢?
       馬森述:制定監察法把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制固定下來,著力解決反腐敗斗爭中存在的力量分散、行政監察范圍過窄、紀法銜接不暢,一些地方查辦職務犯罪案件“先移后處”、“先法后紀”、甚至出現的“帶著黨籍蹲監獄”等突出問題。通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量,設立國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,對黨中央或地方黨委全面負責,形成監督合力、增強監督實效,構建起集中統一、權威高效的國家監察體系,把制度優勢轉化為治理效能,確保黨和人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。
       主持人:如何理解監察法規定的“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一立法目的?
       馬森述:我們黨是執政黨,掌握國家的權力,領導一切。實現對公權力的有效監督,提高拒腐防變和抵御風險能力,是我們黨必須解決的重大課題。習近平總書記指出,我們黨全面領導、長期執政,面臨的最大挑戰是對權力的監督。全面從嚴治黨和黨領導下的反腐敗是一場自我革命,關乎黨和國家事業的成敗,關乎我們能不能跳出歷史周期率。
       從歷史上看,我國從秦朝開始確立監察御史制度,經過兩千多年的發展,逐步形成了一套自上而下的獨立于行政和司法的監察體系,這與西方“三權分立”模式下的監察隸屬于立法機構或行政機構完全不同。歷史文化傳統決定道路選擇。我們要堅定“四個自信”,保持戰略定力,立足黨情、國情,不走西方“三權分立”的道路。我們黨全面領導、長期執政,黨和國家治理體系包括兩個方面:一是依規治黨,依據黨章黨規黨紀管黨治黨建設黨;二是依法治國,依據憲法法律法規治國理政。
       我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員,黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性,又具有高度互補性,都是中國特色治理體系的重要組成部分。目前黨內監督已經實現全覆蓋,而行政監察主要限于對行政機關及其工作人員的監督,覆蓋面窄;檢察院主要是偵辦國家工作人員職務犯罪,不管職務違法行為。制定監察法,就是要通過制度設計補上過去監督存在的短板,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,真正把所有公權力都關進制度籠子,體現依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一,不斷強化黨和國家的監督效能,探索出一條黨長期執政條件下實現自我凈化的有效路徑,推進治理體系和治理能力現代化。
       主持人:監察法關于監察工作指導思想的亮點是什么?
       馬森述:監察法是繼憲法之后,又一部將習近平新時代中國特色社會主義思想寫入其中的法律。 習近平總書記對監察法立法方向、思路、原則和重大制度安排等提出明確要求,指出監察委員會就是反腐敗工作機構,監察法就是反腐敗國家立法,要建立監督全覆蓋的國家監察體系,對所有公職人員行使公權力情況進行監督,促進國家公職人員依法履職、秉公用權。總書記關于監察體制改革的一系列思想和論述,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,是監察法的魂和綱,是我們做好國家監察工作的思想武器和行動指南。監察法把習近平新時代中國特色社會主義思想作為國家監察工作的指導思想,有其特殊的政治意義。在這一問題上,必須旗幟鮮明、立場堅定,踐行“四個意識”,彰顯“四個自信”。
       主持人:我們注意到,監察法有這樣一條規定“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”,我們該如何理解?
       馬森述:這次憲法修改的一個重要內容是在國家機構中增加國家監察委員會,從頂層設計上對國家權力進行制度調整,形成“一府一委兩院”。憲法規定“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”,明確了監委的性質和地位。習近平總書記指出,監察委員會實質上是反腐敗工作機構。監委作為行使國家監察職能的專責機關,與黨的紀律檢查機關合署辦公,是實現黨和國家自我監督的政治機關,不是行政機關、司法機關。黨的十八大后,黨的紀律檢查工作實現了紀嚴于法、紀在法前的轉化,填補了“好同志”和“階下囚”之間黨內監督空間。而國家監察體制改革,則是以法律為尺子,全面填補國家監督的空白。監委依法行使的監察權,不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督,可以說依托紀檢、拓展監察、銜接司法。這實際上是新的拓展、新的開創,實現“一加一大于二”、“等于三”,監督對象和內容多出了一塊,有新內容,是新創舉。
       在審議監察法草案過程中,有同志提出監察委員會的名稱是否加“人民”二字。一個重要理由就是,毛澤東同志1948年曾經強調,要在政權機關名稱上加“人民”二字。毛主席當年強調這一點,主要目的是與蔣介石政權相區別。新中國成立已近70年,國家政權機關的人民性已經深入人心。紀委與監委合署辦公,監委不設黨組、不決定人事等重大問題,本質上就是黨的工作機構,充分體現黨性和人民性的高度統一。
       主持人:本次監察法受到社會各界的廣泛關注,大家也很關心監察機關如何產生,上下級監察機關的關系如何?
       馬森述:人民代表大會制度是我國根本政治制度。各級人民代表大會是國家權力機關,其他一切國家機關都由人民代表大會產生。監察委員會由同級人大產生,對它負責、受其監督。
根據監察法的規定,我國監察機關共分四級,中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關,負責全國監察工作。省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會,負責本行政區域內的監察工作。鄉鎮不設監委。將來監委可以在鄉鎮設派駐機構。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作,體現黨中央關于紀檢監察機關實行雙重領導的要求。
       監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成,主任由本級人民代表大會選舉,副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會主任每屆任期同本級人大任期相同。
       主持人:網絡上有些朋友將監察法和刑事訴訟法進行對比,為什么說監察法不同于刑事訴訟法?
       馬森述:這次監察法采取了綜合立法的方式,規定的內容,既有實體性的,也有程序性的,還有組織法的特點,而《刑法》和《刑事訴訟法》則是實體和程序分開立法。從職能定位上看,監察法是反腐敗國家立法的重要組成部分。從目標任務看,監察法是為了加強對行使公權力的公職人員的監督,防止權力受到腐蝕,防止脫離人民群眾,完善黨和國家的自我監督體制,探索出一條實現自我凈化的有效路徑,為我們跳出歷史周期率提供有力制度保障。刑事訴訟法則是為了保證刑法實施,保證準確、及時查明犯罪事實,懲罰犯罪分子,保護公民的人身權利和財產權利。
       監察法更側重對權力行使的全過程監管,包括教育、管理、監督,刑事訴訟法重點是懲罰和打擊犯罪。監察機關調查對象是行使公權力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;調查內容是職務違法和職務犯罪行為,而不是一般刑事犯罪行為;行使的權力是調查權,而不是刑事偵查權,調查權的行使主體是與紀委合署辦公的監察委員會,在行使權限時,重要事項由同級黨委批準。監察委員會既要負責日常監督,調查違紀違法犯罪行為,更要開展嚴肅的思想政治工作,剖析思想根源,把干部拉回到正確的軌道上來,懲前毖后、治病救人。
       主持人:監察法規定監察機關有哪些主要職責?
       馬森述:監察法根據國家監察體制改革方案,聚焦反腐敗職能定位,在第十一條規定了監委依法履行監督、調查、處置職責。
       在法律中明確監察機關的職責,有利于明確監察機關的任務和責任,使監察機關履職盡責于法有據。監察法從正面對監督內容作出規定,既包括廉政教育,也包括依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況,體現監督內容的包容性。調查聚焦的是涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等七類職務違法和職務犯罪行為。通過具體列舉的方式,從對直接與反腐敗密切相關的行為作出規定,體現調查工作的針對性和操作性。關于處置,監察法規定對違法的公職人員可以依法給予政務處分;對履行職責不力、失職失責的領導人員可以問責;對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢察院,依法審查、提起公訴;對監察對象所在單位可以提出監察建議。
       需要注意的是,有的同志存在一種模糊認識,認為監委的主要職能是調查,是針對“第四種形態”,沒有全面理解監委的監督、調查、處置職能的內涵。監察委員會有很重要的監督職責,這個監督體現在代表黨和國家,依照憲法、監察法和有關法律法規,監督所有公職人員行使公權力的行為是否正確,以確保權力不被濫用、確保權力在陽光下運行,把權力關進制度的籠子。在紀委監委合署辦公條件下,紀委的監督、執紀、問責與監委的監督、調查、處置是對應的,既有區別又有一致性,在指導思想、基本原則上是高度一致的,目的都是為了懲前毖后、治病救人,抓早抓小、動輒則咎,防止黨員干部和公職人員要么是好同志、要么是階下囚。所以,大家一定要準確把握、高度重視監委的日常監督職責,把紀委監督與監委監督貫通起來。
       另外,監察機關履行職責不替代主管機關、主管單位的主體責任,對于違反公務員法和其他有關規定的行為,主管機關和單位可以作出處分決定,但不稱為政務處分。
       主持人:監察法規定的監察對象有哪些?
       馬森述:監察法第三章規定了監察對象的范圍,將中央深化國家監察體制改革方案關于監察全覆蓋的部署,用法律的形式固定下來,實現對行使公權力公職人員的全面監督,解決以前行政監察對象范圍過窄的問題。
       監察機關監察的對象是人,而不是機關。主要包括六類人員:中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。
       在我國,黨是領導一切的,所有行使公權力的國家機關都屬于“廣義政府”范疇。在人民群眾眼里,無論人大、政協,還是“一府兩院”,都代表黨和政府,都要踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。監察法確定的監察對象,符合我國的政治體制和文化特征,體現監察工作的針對性和操作性。將群眾自治組織管理人員納入監察范圍,這是反腐敗向基層延伸、解決群眾身邊的腐敗問題的重要舉措。
       主持人:監察法規定監察機關有哪些權限?
       馬森述:賦予監察委員會權限和調查手段,目的是為了保證各級監察機關履行好監督、調查、處置職責,有利于監察工作規范化、法治化,保證監察工作的順利進行。監察法規定了監察權限的種類、使用主體、適用對象、適用條件、審批權限和程序等。其中談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施由監察機關決定和實施。技術調查、限制出境、通緝等措施,由監察委員會審批、交由公安機關等其他機關實施。這些措施權限與監察機關承擔的職責任務相匹配,沒有超出以前行政監察機關和檢察院反貪部門使用的措施。一是將行政監察法規定的查詢、復制、凍結、扣留、封存等措施,完善為查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等。二是將實踐中運用的談話、詢問等措施確定為法定權限。三是監察機關在調查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪過程中,對已掌握其部分違法犯罪事實及證據,仍有重要問題需要進一步調查的被調查人,經依法審批可以將其留置在特定場所進行調查。四是對需要采取技術調查、通緝、限制出境等措施的,經過嚴格的批準手續,交有關機關執行。
       這里重點說明一下留置措施。黨的十九大提出,制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代“兩規”措施,將“兩規”納入法治化軌道,實現“法治化”。這是一項重要的制度創新,是法治建設的重大進步,是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現。監察法對留置的使用條件、審批程序、場所、期限都作出了相應規定。明確監察機關采取留置措施,應當集體研究決定;設區的市級以下監察機關采取留置措施,應當報上一級監察機關批準;省級監察機關采取留置措施,應當報國家監察委員會備案。留置時間不得超過三個月,在特殊情況下,可以延長一次,延長時間不得超過三個月,留置比偵查羈押的期限大大縮短。省級以下監察機關采取留置措施的,延長留置時間應當報上一級監察機關批準。監察機關發現采取留置措施不當的,應當及時解除。對被調查人采取留置措施后,應當在二十四小時以內,通知被留置人員所在單位和家屬。監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全,提供醫療服務。
       主持人:監察法關于調查措施適用范圍有什么要求?
       馬森述:監察法根據調查工作的實際需要,針對不同的情況規定相應的調查措施。對可能發生職務違法的,也就是苗頭性、傾向性問題的,可以進行提醒談話;對涉嫌職務違法的被調查人,監察機關可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述。對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的,可以采取留置措施,可以查詢、凍結存款股票,可以查封、扣押違法犯罪財物等;對涉嫌職務犯罪的,可以搜查被調查人的身體、物品、住處;對涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪的,經批準可以采取技術調查措施;對于依法應當留置的被調查人如果在逃的,可以通緝;為防止被調查人及相關人員逃匿境外的,可以采取限制出境措施。
       監察機關要嚴格按照監察法規定的條件、情形、審批程序、期限、工作要求等適用調查措施。
       主持人:監察法對監察機關行使權力有哪些要求?
       馬森述:監察法設專章規定了監察程序,明確監察機關在行使職權、履行職責過程中所應遵循的方式和步驟,目的是為了監督和約束監察機關及其工作人員權力的行使,確保監察機關正確、及時、有序、有效地行使職權、履行職責,保障被調查人的合法權益。
       監察法第五章規定了受理舉報、線索處置、初核、立案調查和移送起訴等環節的程序要求,規定監察機關應當嚴格按照程序開展工作,建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的內部工作機制。要求加強對調查、處置工作全過程的監督管理,設立相應的工作部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能。對監察對象涉嫌職務違法犯罪,需要追究法律責任的,監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續。監察機關在調查職務違法和職務犯罪案件過程中,應當查明違法犯罪事實,形成相互印證、完整穩定的證據鏈。嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據,嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員。調查要出示證件,由二人以上進行。訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作,應當對全過程進行錄音錄像。
主持人:有權必受監督,用權不可任性。怎樣加強對監察機關和監察人員的監督?
       馬森述:如何監督監察委員會,是社會廣泛關注的問題。以習近平同志為核心的黨中央對此也高度關注,習近平總書記在多次講話中提出明確要求,反復強調信任不能代替監督,監督無禁區,任何權力都要受到監督,指出紀檢監察隊伍責任很重,是監督別人的,更要受到嚴格的監督;監督是為了支撐信任。要求監察機關必須以更高的標準、更嚴的紀律要求自己,努力建設忠誠干凈擔當的監察隊伍,防止出現“燈下黑”。
       在合署辦公體制下,第一位的監督是黨委監督。各級黨委對監察委員會的監督是最有效的監督。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。黨的領導本身就包含教育管理和監督。紀委監委在黨委領導下開展工作,黨委就要加強對紀委監委的管理和監督。
       監察法認真貫徹習近平總書記的要求,在第七章從兩個方面做了規定,一是規定了人大監督、司法監督、民主監督、社會監督、輿論監督等外部監督;二是規定了內部監督制度。
       關于人大監督。監察法第五十三條規定各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員,可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。這些規定,既考慮了監委工作的特殊性,也考慮了人大監督的實效性,能夠實現人大對監察委員會的有效監督。
       關于檢察機關的監督。對涉嫌職務犯罪的,監察機關經調查認為犯罪事實清楚,證據確實、充分的,移送人民檢察院,依法審查、提起公訴。檢察機關審查后,可以退回補充調查,可以作出起訴或者不予起訴的決定,體現檢察機關對監察機關的監督制約。
       關于自我監督。打鐵必須自身硬。監察法從第55條到61條規定了嚴格的內部監督機制:一是設立內部專門的監督機構;二是打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度;三是辦理監察事項回避制度;四是離崗離職從業限制制度;五是對監察機關及其工作人員不當行為的申訴制度;六是案件處置重大失誤責任追究制度等。
       廣大人民群眾可以通過多種渠道對監察委員會進行監督。各級監察委員會來自人民、植根人民、服務人民,必須依法接受人民群眾的監督。監察法第54條規定,監察機關應當依法公開監察工作信息,接受民主監督、社會監督、輿論監督。對監察機關及其工作人員的履職行為,人民群眾可以依法通過檢舉控告、申訴等方式監督。
       深化國家監察體制改革和制定監察法,是以習近平同志為核心的黨中央從黨情和國情出發作出的重大決策部署。監察委員會作為反腐敗的專責機關,與中央紀委合署辦公,在黨的統一領導下履行反腐敗職責,對行使公權力的公職人員進行監察。這是習近平總書記和黨中央以及全國人民對紀檢監察系統的信任和重托。我們一定要按照習近平總書記的要求,行使權力慎之又慎,自我約束嚴之又嚴,不斷增強本領,練就絕世武功,切實履職盡責,不辜負黨和人民的信任和重托,確保懲惡揚善的利劍永不蒙塵。
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